杭州解开了“邻避”这个结(人民眼·社会治理创新)
本报记者 王慧敏 江 南
说到“中泰事件”，恐怕至今仍有人留有印象——2014年暮春发生在浙江省杭州市余杭区的这一群体性事件，一度成为舆论的焦点。
当年5月10日上午，余杭区中泰街道一带的群众因反对中泰垃圾焚烧发电厂项目选址，发生规模性聚集。少数群众甚至封堵杭徽高速公路及02省道，并出现打砸车辆、围攻执法管理人员等违法情况。
“好是好，但不要建在我家后花园。”——人们把当地居民因担心建设项目对身体健康、环境质量等带来负面影响，而采取强烈的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为称为“邻避效应”。
“中泰事件”，就是一起典型的因“邻避效应”而引起的社会事件。
初春的杭州，已是姹紫嫣红。记者再次来到“中泰事件”的发生地，但见中泰垃圾焚烧发电厂主体建筑已拔地而起，110米高的烟囱巍巍挺立。垃圾贮坑、污水收集池的轮廓已经基本建成。各种工程车辆不时进出，塔吊设备繁忙运转。
“整个工程正有条不紊按计划进行，目前已完成大半。”工程负责人——光大环保能源(杭州)有限公司总经理熊建平告诉记者。
吵过闹过，还能在原址落地、推进，这在全国也不多见。
那么，杭州是如何化解“邻避效应”的？发生群体性事件之后，又是如何解开群众心结的呢？
如何化解“邻避效应”，考验政府施政能力
“上有天堂，下有苏杭。”“天下西湖三十六，就中最好是杭州。”殊不知，这些年，天堂杭州也一直面临着“垃圾围城”的窘境。
城市在扩大，人口在增加，加之如织的游人，近年来杭州市区垃圾年增长率均超过10%。而且这一数据，只增不减！
长期以来，杭州垃圾处理，基本靠填埋。天子岭垃圾填埋场是杭州最大的垃圾填埋场所，1991年投入使用时标高为30米，如今占地1840亩的填埋场标高已达102米。165米就是上限，预计使用寿命已不足6年。杭州环卫部门有个形象描述：过去全城产生的垃圾，6年能填满整个西湖；如今，只需要3年。
毋庸置疑，垃圾不处理，将使天堂蒙羞！
经过专家一次又一次论证，解困的路径指向垃圾焚烧。
其实，一些已经完成工业化的发达国家，发展中都曾遭遇过“垃圾围城”的问题。实践证明，最安全、最合理的办法是采用焚烧处理。欧盟大部分国家的焚烧处理率高达70%到80%。德国、加拿大等国，甚至把埋在地下几十年的垃圾重新挖出来焚烧发电——只要将焚烧炉的烟气温度控制在高于850℃，垃圾焚烧对空气的污染将降到最低。
经过反复筛选，专家将新建垃圾焚烧厂的地点定在了余杭区中泰街道的一个废弃的采矿场。
但是，工作进入操作层面后，另一个问题马上衍生了出来——“邻避效应”。“为什么建在我这里而不是他那里？”实事求是说，这样的项目放到谁家后院都不高兴……于是，在一些别有用心的所谓“环保人士”煽动下，就出现了本文开头的那一幕。
这些年，提起“邻避效应”，恐怕任何地方的干部都会连连挠头。在群情汹涌中，PX项目叫停，垃圾焚烧项目流产……类似情形在国内不少地方重演。涉及环境的重大工程项目不断陷入“一上就闹，一闹就下”的窘境，甚至有人将此称作基层治理实践中新的“天下第一难”。
与“邻避”相对应的是“迎臂效应”，指人们不排斥甚至欢迎相关项目的落地，认为其能给社区发展带来好处。如何避免与化解“邻避效应”并培育“迎臂效应”？的的确确考验政府的施政能力。
一切以人民利益为准绳，群众不同意不开工
就像燕子衔泥，南峰村村民姚爱农一点一点把小家收拾得清爽温馨。前些年省着抠着盖起新房，这几年手头宽裕点慢慢装饰。客厅“喜上梅梢”的墙贴，两口子一起动手摆弄了三天；她自己绣的一大幅十字绣挂出来，谁见了都夸。
“我们土生土长，是要安家生根的，那么好一个家，突然说要造个垃圾厂在边上，心里能舒服吗？”姚爱农坦言，2014年那段日子，自己愁得天天睡不着觉。想想自家垃圾堆在院子里都嫌臭，田里烧个秸秆都黑烟滚滚，那么大个垃圾焚烧厂就在家门口，哪受得了啊！
“二恶英污染”这些新名词，村里人口口相传。尽管大家都不懂是“什么事体”，但“环保人士”说了，那东西“毒得很”！姚爱农就上网查，越查心越慌，脑袋嗡的一下就“炸”了，“我们四十多岁的人也就算了，可儿子才十七八岁呀，这可怎么办！”
南峰村党委书记施坤良也是本村人，在外办企业的他日子原本过得不错，可中泰街道办事处领导希望他能为乡亲们“奉献奉献”，架不住一再动员，他也就回了村。自己兢兢业业为群众办了不少好事，可没想到会因为垃圾焚烧项目这件事，被一下子推到了群众的对立面：“唉！就像架在火上烤。”
施坤良分析，当时村里人有两方面担忧。对污染环境、影响身体健康的担忧是“硬”的，比如怕运垃圾的车辆一路跑冒滴漏满是臭气，怕焚烧垃圾的飞灰影响当地种的茶叶；还有“软”的一方面，担忧无形中影响当地发展，怕以后人家一说起中泰就想起有个垃圾厂，别的项目都不敢来了。
就在大家的担忧之中，事情“发酵”得变了味。村里家家户户收到所谓“环保人士”的宣传，像什么“二恶英影响子孙后代生育能力，生的孩子缺手断脚，连村里的狗都不会交配了”。村里人听了，哪里还坐得住。网上几个QQ聊天群里，也冒出怪论，说“南峰村有个坏书记，垃圾厂就是他引进来的，项目一起来他拿到好处就跑了”。
那段时间，施坤良几乎天天往街道办事处跑，把一批批情绪激动的上访村民劝回来。有天晚上10点多，他摸着黑往家走，半道上四五辆摩托车往他跟前一横。没等反应过来，他脸上、身上已落下好多拳脚，眼镜也飞了出去。还有一回，不知哪里聚拢来一群人，围住他家房子，抄起石头就砸，玻璃碎了一地……
政府采取了断然措施：对煽动滋事者，予以坚决打击。同时，省、市的主要领导均郑重承诺：“项目没有征得群众充分理解支持的情况下一定不开工！没有履行完法定程序一定不开工！”
时任杭州市常务副市长徐立毅到现场办公。他旗帜鲜明地表示：“一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目，整个工程全程确保群众知情权。”
只有工作做到位了，百姓才可能投“信任票”
“去外地参观考察垃圾处理厂？这可去不得。去了，不就代表服了软，同意造垃圾厂了？”当初，听说政府动员村里人外出考察，白云村村民陆士芳连连摇头，一口回绝。
如何化开不信任的“坚冰”，打破项目停滞的僵局？杭州采取的办法是让事实说话。
此前干部好多次到村民家走访交流，有的村民“听听有道理，想想还是不放心”，想法仍没完全扭过来。“有毒没毒，眼见为实。”2014年下半年，余杭区和中泰街道拟组织干部群众外出考察，实地看看国内先进的垃圾焚烧发电项目是什么样子。
最初响应者寥寥。你上门去请，人家给你甩脸子。还有村民私下串联，说：“谁去看，谁背叛。”
要想推动工作，干部首先要带头——第一轮试点考察，街道干部和当地12个村的村党委书记、村委会主任先去。
“不看不知道，一看放心了。”干部用现身说法“传染”群众。终于，有部分群众鼓足勇气跟着考察组走出了家门。
来到位于江苏省苏州、常州等地的垃圾焚烧发电厂，村民代表挨个生产环节走下来，“跟自己切身利益有关系，得角角落落看仔细”。有的村民听介绍说经过处理的水养鱼没问题，伸手就从水池里捧起一捧水，凑上去使劲闻。还有村民执意要到焚烧的炉膛跟前，看看是不是真的在烧，担心“外头的电脑显示屏像放电影一样糊弄人”。
头批考察的村民回来，陆士芳想打听打听垃圾厂到底啥样，发现原先反对最凶的村民回来后都蔫不吭声了。他也决定报上名，参加第二批去常州的考察。在光大国际常州垃圾焚烧发电厂，除了跟着“大部队”看厂区环境、技术工艺，陆士芳还特地留了个“心眼”：趁着自由活动时间，一个人跑去工厂附近的居民家，敲开门问个究竟。
“那个垃圾厂出门就是商铺，对面还有楼盘，居民就住厂隔壁。问了几家，都说闻不到臭味，没见冒过黑烟。听说那里房价这两年没有降，还在升。”回家后，陆士芳跟村里人说，如果以后建的垃圾焚烧厂真的像参观的那样，自己会坚决支持的。
2014年7月至9月，中泰街道共组织了82批、4000多人次赴外地考察。垃圾焚烧发电项目周边的4个核心村，80%的农户都有人参加了考察。
已在国内建设运营近60个垃圾焚烧发电项目的央企光大国际，其在苏州、南京、常州、江阴、济南、宁波等地的分公司都接待过考察。“那段时间平均每天都有近100位余杭中泰的群众去参观，我们开玩笑说就像‘放公交车’一样。”时任中泰街道办事处主任冯德伟说，“亲眼看过后，村民们脸上有笑容了！有的人还开玩笑说，‘砂锅才能捣蒜，百闻不如一见。’”
政府因势利导召开了中泰垃圾焚烧项目答辩会，村民代表的问题一个接一个，像垃圾存哪里、怎么烧，二恶英和飞灰怎么控制、怎么处理，方方面面问个底儿掉。
看清楚了，问清楚了，村民的心里也就清楚了。
那么，如今村民如何看待这个项目？
白云村村民汪国荣考察回来，便拿定了主意——不用搬家了。他平时在外地办厂，一直不急着装修老房子。等到听说要造垃圾焚烧厂，他打算干脆上城里买套房“躲”出去。跟着去苏州考察了一趟后，他嘀咕：垃圾焚烧发电厂的影响，没当初说的那么可怕嘛！
于是，他彻底推翻了以前的想法。去年，汪国荣花了100多万元，拆掉老房子，盖起洋气的红砖小楼。这两天，新房的装修快收尾了，挑空大客厅配上水晶灯，气派得很。在汪国荣家边上，还连着有好几栋村民新造的房子。“参观后，大家都明白了。既然不会造成污染，谁还愿意离开家乡？！”
去年4月，项目施工搞爆破，“放炮”巨响一震，把陆士芳家二楼的3块窗玻璃给震裂了，墙角也震出几条缝。“如果是私人老板的工地，我肯定不干了，早就找上门去评理了。没准还得要求索赔。”陆士芳话说得不含糊，“可这个项目不一样，是政府为老百姓服务的，我也就不吭声了。”
项目红线范围里划进了南峰村一些老坟，如果不迁，项目进度肯定要耽搁。迁坟可是件大事，交给谁办都棘手。村里党员分片包干，曾经做好挨骂准备的党员姚文德感慨地告诉记者：“其实，只要工作做到位了，老百姓最通情达理。”
姚文德仍记得当年清明节那天的情形：天下着倾盆大雨。凌晨3点，不少村民便开始迁坟。前后只用了7天时间，全村570多座坟全部迁了出去。
“可以说，后来项目选择光大国际，是老百姓给投的‘信任票’。”冯德伟认为。
光大环保能源(杭州)有限公司总经理熊建平给记者算了笔账：中泰垃圾焚烧发电项目设计日焚烧处理生活垃圾3000吨，总投资近30亿元，烟气排放优于欧盟2000标准，渗滤液能够“全回用，零排放”，预计每年可以发电3亿度。
熊建平说，今后这个项目将是开放式的环保科普教育基地、工业旅游基地以及循环经济示范基地。
让群众有充足的获得感，好事才能最终办好
中桥村村民俞莉莉家的两层小楼，正对着一抹青山。从客厅的窗子望出去，杂花生树，莺飞草长，轻风拂过，绿浪翻滚。
这位俊俏的农家妹如数家珍般讲述着村庄的未来：从那片花海再往远处，旧农房改造的“单车公园”民宿已经开张，夜里亮起灯来格外好看；正在修建的景观路、自行车赛道绕着村子走，一直通到山的那边……
村子收拾得那么漂亮，来转悠的外地客人也一天多过一天。俞莉莉自豪地向记者讲述了她前几天做“模特”的经历：“我正在河边洗衣服，抬头看见岸上一排长长的相机镜头对过来，咔嚓咔嚓响个不停。我赶紧理一理头发，扯一扯衣角，收拾得好看一些。咱不能给村子丢人啊！”
中桥村和垃圾焚烧发电项目场地之间只隔了一道山梁，离工地最近的人家，顶多也就500来米距离。俞莉莉印象很深，当初听说要建垃圾焚烧发电项目，村里谁都不安生了。有条件迁户口的村民，赶紧迁了出去；本打算盖房子的，纷纷停下观望。“还是村党委书记周永章有远见。他跟大家讲：你们不要一个劲儿反对，也许这对我们村是一个难得的发展机会呢。还真让他说着了，现在我一碰到周书记，就向他翘大拇指！”
其实，有远见的不光是俞莉莉口中的周书记，杭州市的决策者早就开始了谋篇布局：群众的“健康隐忧”要对症下药，“发展隐忧”更要化解。光靠磨破嘴皮跟村民说“牺牲”显然缺乏说服力，得让群众有充足的获得感。只有看到“真金白银”，群众才能拥护。最终，好事才能办好。
“原先我们这个小村庄，说得好听点是生态好。其实，话说白了，就是偏僻、落后。”南峰村村民姚爱农快人快语，“现在，项目一带动，村子好像一下子睡醒了——路硬化了，桥修好了，各种颜色的路灯装起来了，房子也越建越漂亮。”
为了提升群众的获得感，杭州市专门给中泰街道拨了1000亩的土地空间指标，用来保障当地产业发展。余杭区计划投资20.8亿元，在附近几个村子打造一片城郊休闲“慢村”。此外，区里还投入1.4亿元，为中泰街道实施117项改善生态、生产、生活环境的实事工程，其中71项已经启动。
中桥村党委书记周永章扳着指头，一项一项向记者介绍村里人能享受到的“福利”：“政府投了那么多钱搞旅游，我们就好比是住在景区里，独门小院多好，外头上哪里去找；房子也增值，别看农民房，以后不得了；环境那么好，无形资产算算有多少，就连儿子娶老婆进来，人家都会高看一眼。旅游热起来，自己坐在家里都能当老板；就算不当老板，就业机会也少不了，那么多服务岗位等着呢。”
近几天，周永章一拨接一拨接待来考察的外地客商，常常忙到晚上八九点钟。“山里人脾气直，一上来我就跟人家讲清楚，离村子1公里远，以后有个垃圾焚烧发电厂，翻过山梁就能看见。”他也告诉客商，这个厂将会是一个符合国际标准、技术先进的厂，整个村庄也将会是全域景区化的美丽新农村。
中桥村的年轻村民蒋于成当初是村里“闹”得最厉害的人之一，为此曾“进去过”。现在，他义务当起了村里的“招商引资员”，成天忙前忙后张罗朋友来村里看项目。他说：“谁不希望自己的家乡好？想方设法为村里引进项目，就是希望家乡不仅环境好，还能发展好，子孙后代生活得更好。”
由于“把发展当作硬道理”，中泰垃圾焚烧发电项目现在真正成了“惠民工程”，一批批项目争先恐后在这里落户：房车营地、山顶酒吧、自行车俱乐部、精品民宿这些旅游项目，一个个在春风中破土动工。就在记者采访的那天，中泰街道签下又一个旅游大项目——与德国品牌卡尔斯合作的亲子主题公园，落户在中桥村。
“这两年，陆续从外头把户口迁回中桥村的，算算有200多人。有人争着要进来，说明村子势头旺。希望将来村里每个人都有底气自豪地讲一句：虽然我们这里有垃圾厂，但我们的发展比以前更好了。”周永章说。
不折不扣完成承诺，是破解“邻避效应”的不二良方
尽管中泰垃圾焚烧发电项目进展顺利，但杭州市有关部门对这一项目建设丝毫没有掉以轻心，无时无刻不在反思这件事情带来的教训。
“这件公益好事，之所以起初出现了一些波澜，与我们事前与老百姓沟通不够很有关系。长期以来，我们一直认为，人民政府就是代表人民的，决策后只需要埋头苦干就行了，忽视了与老百姓的有效沟通。”中泰街道党工委书记郭云伟的反思一针见血。
“一户人家碰到事情都要有商量，何况是牵涉到这么多人的民生大事。有话敞开说清楚，有事大家商量着办，才能不留下后遗症。”白云村党委书记朱永兴完全赞同郭云伟的观点。
“除了事前沟通做得不够，面对新时期的新挑战，我们各级干部的知识储备也需要加强。仅凭旧知识、旧观念去处理新问题，行不通了。譬如，垃圾焚烧项目选址出现一些杂音后，区里也试图做一些解疑释难的工作，可有些同志连专业术语也讲不清。结果，就被所谓‘环保人士’的说法先入为主地打了个‘时间差’。新时期，如何成为做群众工作的行家里手？是摆在我们每个干部面前的新课题。”时任中泰街道办事处主任冯德伟如是认为。
正视问题，是解决问题的关键。也只有正视问题，才能有效解决问题。2014年5月至11月，余杭区先后选调1000多名机关干部，这些干部大多是曾在中泰工作过或熟悉情况的当地人，他们进村入户走访了2.5万多人次，搜集的意见建议汇拢成500多条。这些意见，比较充分地体现了民意。
举一反三，此后，中泰项目落地推进的全过程，都选择了让群众深度参与。像做水文和大气检测时，检测点就设在村民院子里，环境监测数据和细节第一时间公布，用公开透明打消群众顾虑。群众提出来的建议和要求——像垃圾运输要走专用匝道、建立大管网供水以避免水源污染等，也被采纳并逐一落实。
不仅着力解决现实问题，有关部门还深入群众之中及时排查潜藏的问题。“中泰垃圾焚烧发电项目由企业主体来运营。企业经营讲效益，有的赚想多赚一点，能省的想再省一点。这么一来，会不会放松标准甚至偷排漏排？”“国外垃圾分类做得很到位，可我们这里垃圾混在一起烧。如果不分类，又怎能确保焚烧无害？”……针对群众的这些疑虑，政府不回避，专门成立了群众监督小组，村民到村里登个记，就可以戴上“监督证”，进项目工地实地察看。碰到地质勘测、进场施工等重点环节，政府都定期组织村民现场监督，听取项目方的介绍。
“以后工厂每天的排放指标等数据，也都将在街道实时公布。群众的意见，是推动我们工作的指针。”据郭云伟介绍，这几年，正是根据群众的意见，杭州加大了垃圾分类力度。2015年，杭州专门出台了关于垃圾分类的地方性法规。垃圾“实户制”、积分奖励等新办法，二维码、物联网等智能手段，都用到了垃圾分类上。有的地方还尝试开通“垃圾不落地”的专线车，让居民慢慢接受垃圾定时收运的习惯。
用群众的意愿去指导工作，在后“中泰事件”的处理上，基本上成了定例：涉及环境的重大工程项目，发挥经济杠杆作用，对奉献较多的一方予以适当补偿从而达成利益平衡。杭州通过中泰垃圾焚烧发电项目的探索，迈出了“破冰”的步子。从2017年开始，杭州市在原有260元/吨的垃圾处理费基础上，将增加75元/吨的标准，设立环境改善专项资金。对余杭中泰这样承担垃圾处理的区域有所补偿，用于当地产业发展、民生项目。而对生活垃圾输出城区来说，则是产生垃圾越多、需交的费用也越多……
“按照计划，今年下半年中泰垃圾焚烧发电项目有望点火试运行。作为这样的公益性项目，点火试运行，其实只是开端。要想工程顺利进行下去，服务群众的意识不能淡化，必须不折不扣地落实对群众的承诺。”一位专家这么认为。
采访中，从杭州市、余杭区干部的谨慎态度上，记者感觉到了他们工作的细致、勤勉、认真，也领略到了他们的压力和肩上那份沉甸甸的责任。
在不久前召开的浙江省委常委会上，省委书记夏宝龙专门问起了中泰垃圾焚烧发电项目的进展情况。他说：“什么叫取信于民？不折不扣完成对老百姓的承诺，就是最好的答案！”
